福建省人民代表大会常务委员会关于批准2003年省本级决算的决议

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劳动和社会保障部


关于印发2002年农村养老保险工作安排的通知

各省、自治区、直辖市劳动和社会保障、民政厅（局）：

根据劳动保障部有关工作部署，现将2002年农村养老保险工作安排印发给你
们，供参考。


二○○二年二月九日


2002年农村养老保险工作安排

2002年农村养老保险(以下简称农保) 工作的基本思路是：以江泽民总书
记“三个代表”重要思想和党的十五届六中全会精神为指导，重新审视农保工作，
在实践中想办法，在创新中找出路；同时要继续理顺体制，稳定队伍，管好基金，
搞好调研，做好整顿规范农保工作。为此，主要做以下几项工作：

一、 学习贯彻“三个代表”重要思想，坚定做好农保工作的信心和决心

江总书记“三个代表”重要思想对建设有中国特色的农保制度有着极为重要
的指导意义。农保工作的开展体现了我党始终代表先进生产力的发展要求。中国
的经济体制改革是从农村开始的，家庭联产承包制的推行充分调动了农民的生产
积极性，促进了农村生产力的发展。农民收入增加的同时，生产、生活的风险也
在加大，为此，国家“七五”计划提出“抓紧研究建立农村社会保险制度”，这
是与当时农村经济体制改革相配套的。随着农村工业化、城镇化、现代化，如果
依然坚持“就业靠土地，保障靠家庭”，将阻碍农村剩余劳动力的转移和农村生
产力的发展，因此迫切需要建立健全适合农村特点的养老保险制度，解除农民的
后顾之忧。农保工作的开展体现了我党始终代表先进文化的发展方向。由于农村
生产单位和分配主体的变化，原来依附于集体经济的保障制度已基本解体，农民
的保障观念和保障形式发生极大的变化。计划生育政策的推行，传统的家庭养老
功能在弱化，越来越多的农民对以自我保障为主的新型保障方式有了更大的认同。
由于城镇交流和农村文化教育的发展，农民的思想观念和消费观念发生很大变化，
他们希望老年有经济自主权和养老的主动权。建立农保制度顺应了农民思想观念
的变化，改善了家庭关系，促进了农村精神文明建设，有利于维护农村社会稳定。
农保工作的开展体现了我党始终代表中国最广大人民的根本利益。中国有近13亿
人口，9亿在农村，农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重
大问题。没有农民的小康就没有全国人民的富裕生活，没有农村社会保障，我国
的社会保障体系就不可能完善。党中央、国务院十分重视农村社会保障工作，对
农保工作提出了明确要求。这项工作得到了广大农民的欢迎和赞同，代表了占我
国人口绝大多数农民的根本利益，是为农民办了一件好事实事。

学习“三个代表”重要思想，就是要坚定做好农保工作的信心和决心，把整
顿、规范、改革、完善农保作为实践“三个代表”重要思想的具体行动。

二、继续理顺管理体制，稳定机构队伍

在机构改革中，理顺管理体制，稳定机构队伍，是稳定农保工作局面的关键，
是做好整顿规范工作的前提，也是目前最为紧迫的任务。到目前为止，全国已有
24个省、自治区、直辖市将农保机构职能划入劳动保障部门，其中，单独设农保
处的有13个：北京、天津、河北、山西、黑龙江、山东、上海、浙江、重庆、湖
南、安徽、江苏、云南；没有单独设农保处，行政职能合并到养老保险处或社会
保险处的有11个：内蒙古、吉林、辽宁、广西、广东、海南、四川、福建、贵州、
甘肃、西藏。职能已从民政部门划出，劳动保障部门还未接机构和人员的有4个：
陕西、青海、新疆、宁夏；职能机构和人员留在民政部门的有3个：河南、江西、
湖北。

目前，少数省级管理体制还没有理顺，绝大多数地、县农保机构还在民政部
门，一些地方甚至出现了民政不好管、劳动不想要的现象，影响整顿规范工作的
进行。今年，随着省级以下机构改革的推进，要继续做好理顺管理体制、稳定机
构队伍的工作。继续贯彻中编办发 〔1998〕8号、中编办发〔2000〕18号文件和
劳社部发明电〔2000〕6号文件精神，一是要进一步强调在省级以下机构改革过程
中，明确农保主管部门，妥善解决农保机构的设置和人员安置问题；二是与有关
部门协商，解决基层农保机构管理费不足问题，保持队伍的稳定；三是明确要求
在职能转换过程中要做好基金、档案的移交工作，确保基金不流失、档案不丢失；
四是要从劳动和社会保障事业发展的角度，研究解决乡镇农保职能归并与机构建
设问题。

三、 加强基金管理，确保基金安全

加强基金管理、规范操作行为、摸清基金底数、防范并化解风险是当前工作
的重中之重。经过几年的整顿规范，各地农保管理机构的风险意识有所增强，回
收违规基金工作也取得了一定的成效。在历年进行农保基金核算和统计的基础上，
2001年5月，全国开展了农保基金调查摸底工作。要求所有管理农保基金的经办机
构对基金逐笔进行清理核对，并对基金运营风险作出评估。在自查的基础上，上
级对下级抽查面在30%以上。

根据各地上报数据汇总，截止到2000年底，全国农保基金积累总额198.58亿
元，其中责任金191.53亿元（占基金总额的96.45%），调剂金7.05亿元（占基金
总额的3.55%）。历年累计收取保费165.82亿元，基金运营收益32.76亿元。在
198.58亿元基金中,存银行、买国债和交财政管理共158.99亿元，占基金总额的
80.06%；非银行金融机构存款、购买金融债券和企业债券共22.55亿元，占11.35%；
委托贷款、购买股票、直接投资和拆借挪用等其他资金共17.05亿元，占8.59%。
从资产状况看，可正常收回本息的基金184.53亿元，占基金总额的92.93%；收回
本息有困难的基金12.7亿元，占基金总额的6.39%；已确定不能收回的基金1.35亿
元，占基金总额的0.68%。

根据调查摸底的情况，农保基金潜在的主要风险是原存入被关闭的金融机构
农保基金债务清偿问题。为解决这一问题，我部去年专门派员赴问题集中的海南
省，走访了该省地方金融风险处置办公室和海南发展银行清算确认组，了解情况
并进行交涉；多次与中国人民银行进行联系和协商，要求将农保基金视同个人存
款优先偿还，目前人民银行正在与有关部门研究解决办法。

今年，主要从五个方面加强基金管理工作：一是根据基金调查摸底的情况，
下发进一步加强农保基金管理的通知，严格规定基金运营要求，当前农保基金只
允许存入国有银行和直接购买国债，决不允许发生新的违规操作；二是完善财务
会计制度，培训省级财会人员。为从制度上进一步规范基金管理，2001年我部下
发了《关于调整〈农村社会养老保险会计制度〉部分内容的通知》，今年将组织
对省级财务会计主管人员的培训，同时要求各地进行相应的培训；三是督促各地
加大回收有风险基金的力度，同时继续与人民银行、财政部等有关部门协调，争
取妥善解决原存入被关闭金融机构的农保基金债务清偿问题；四是研究探索基金
市场化管理运营的可行办法，目前的重点是继续与人民银行等有关部门协商，争
取农保基金参照执行保险公司与商业银行进行大额协议存款的优惠政策。

四、 进一步搞好调研，研究农保工作新思路

劳动和社会保障部组建以来，部领导首先从调研入手，对农保调研工作作出
具体安排，并亲自带队进行调研。几年来，先后赴全国29个省、自治区、直辖市
（除新疆、西藏外）进行调研，主要了解掌握各地农保工作的基本情况，听取地
方党政领导、有关部门负责人、乡村干部和农民群众对整顿规范农保工作的意见
和建议，写出了20多份调研报告。温家宝副总理对上海调研报告作了重要批示：
“整顿规范农村社会养老保险，要从实际出发，充分考虑各地农村经济、社会发
展的差异。劳动和社会保障部要继续调查研究，全面摸清情况，抓紧制定方案”。

从调研了解的情况看，各方面对建立健全农保保障制度反映十分强烈。一是
认为整顿规范农保要坚持分类指导，不要搞一刀切，农保政策不能搞急刹车。否
则，可能影响农民切身利益、影响农村社会稳定、影响党和政府在农民中的形象。
如上海市劳动保障局认为，经过10多年的工作，上海市90%以上农民都参加了农保，
30多万农民在领取养老金，这项制度对保障农民利益、促进城乡劳动力流动有积
极作用，如果简单停办，可能产生严重的问题，直接影响社会稳定。二是建立健
全农保制度是完善我国社会保障制度的一项重要内容。国家计委、国家计生委、
中国社科院等部门和单位分别组织国内外专家学者对农保的必要性、可行性进行
研究，呼吁要高度重视农保工作。人大代表、政协委员对农保的提案和建议逐年
增加。最近，全国人大执法检查组对《中华人民共和国农业法》实施情况进行检
查，提出目前农村社会保障、金融服务、农业保险等制度很不健全，影响我国“
三农”问题的解决，并要求国务院及有关部门健全和完善这些制度。综上所述，
探索建立农保制度，与家庭赡养、土地保障、社区扶持相结合，共同保障农民老
年的基本生活，是适合我国国情和农村实际的现实选择，也是建立社会主义市场
经济的客观要求。

今年，将主要进行以下调研工作：一是围绕整顿规范工作进行调研，进一步
听取地方各有关方面的意见和建议，完善工作方案；二是及时了解研究和解决地
方特别是基层机构改革中农保工作出现的新情况、新问题；三是根据农村城镇化、
人口老龄化、家庭小型化的发展趋势，研究农村养老等社会保障体系建设问题；
四是研究探索适应小城镇特点的社会保障制度；五是针对进城农民工、小城镇农
转非人员和农村劳动者，研究设计互相可以转换的养老保险办法。
　　附条件不起诉是裁量不起诉的一种特定形式，是指检察机关对移送审查起诉的犯罪嫌疑人，根据其犯罪行为和人身危险性，认为不起诉更有利于维护社会整体利益，在作出不起诉决定的同时附加一定条件，当被不起诉人满足这些条件并履行完毕时，不起诉决定即生效，追诉活动便到此终止的一种刑事不起诉制度。修改后刑诉法在第二百七十一条至二百七十三条中首次明确规定了未成年人附条件不起诉程序，这是对我国当代刑事起诉制度的一个突破性立法，也是对近十多年来公诉制度改革实践的一个归纳和总结。体现了我国刑事立法在不断改变传统的严厉性、机械性，朝着宽缓、理性的方向发展。

　　在本文中，笔者主要从未成年人附条件不起诉的适用条件、所附条件的内容、适用的基本程序以及必要的监督和救济机制等几个方面，提出一些构想和建议，以期为未成年人附条件不起诉的司法运作提供参考。

　　一、适用附条件不起诉的前提条件和控制范围

　　作为一种裁量不起诉形式，附条件不起诉是检察官的自由裁量权运用于不起诉案件的具体表现，是裁量权与不起诉权的有机结合。附条件不起诉的基本特点就在于它的附条件性，这一特点自然将它与法定不起诉、证据不足不起诉、酌定不起诉、暂缓不起诉等区别开来。最为明显的是，附条件不起诉是国家在保留刑罚权的前提下，由检察机关作出的对刑罚处罚权的有条件放弃，因此，它与法律明确规定放弃处罚权的法定不起诉是有较大区别的。它与酌定不起诉、证据不足不起诉也存在区别。酌定不起诉和证据不足不起诉并不必然要求附带条件，而在附条件不起诉中，所附条件是否具备决定着不起诉能否最终实现。此外，它与暂缓不起诉也是有区别的，后者主要表现在一个“缓”字上，而不是体现在“附条件”方面。可见，用其他任何一种裁量不起诉的适用条件来替代附条件不起诉的适用，都无法使这一制度达到圆满、准确、合理的应用，必须根据法律的明确规定以其自身的基本要求来确定应当适用的前提条件。笔者认为，对未成年人适用附条件不起诉处理的案件，至少应当具备以下几个条件：

　　其一，案件达到了构成犯罪的标准，即行为人的行为符合刑法分则第四章、第五章、第六章中各条所规定具体犯罪的构成条件。这些条件包括：基本犯罪事实已经查清，主要证据确实充分，被不起诉人实施的行为在刑法上已经符合犯罪构成的标准。符合犯罪构成的标准，说明犯罪对社会造成的危害已经达到了刑法分则所规定的个罪标准，在定罪方面已经不成问题。根据修改后刑诉法第二百七十一条规定，对于未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，符合起诉条件的，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。该条的立法旨意就在于明确要求对依照。附条件不起诉处理的案件必须是构成犯罪的案件。

　　其二，具有悔罪表现。悔罪表现是一个抽象性的问题，试图在立法中设定一个准确无误的标准是很困难的，而且司法实践中也没有一个具体的参考细则。笔者认为，对犯罪分子悔罪表现的观察，主要应当立足于考察犯罪后行为人的主观态度。行为人的主观认罪态度是在内心开始醒悟自己的错误后所作出的行为选择。如果行为人虽然认识到自己行为的错误，但没有任何具体的悔罪表现，说明他还没有最后决意真正悔罪，司法实践中也无法判断他是否确实悔罪。司法实践中在认定犯罪行为是否具有悔罪表现时，主要是根据行为人犯罪后的以下表现来确认：是否自动投案；是否具有自首、立功表现；能否主动坦白认罪，配合侦查、检察机关处理案件；是否自动消除由于犯罪行为而产生的社会危害性和人身危险性等若干方面。

　　其三，没必要考虑人身危险性和社会危害性等因素。根据修改后刑诉法第二百七十一条规定，只要未成年犯罪嫌疑人属于可能被判处一年以下有期徒刑，有悔罪表现的情况，都可以附条件不起诉。所以，对这些轻微的未成年人犯罪案件，检察机关在考虑对其适用附条件不起诉时，行为人的人身危险性和犯罪的社会危害性不需要纳入考虑范围。

　　其四，需要考虑来自侦查机关和被害人的要求和意见。对未成年人实行附条件不起诉，其价值取向在于贯彻宽严相济的刑事司法政策，加强对未成年人的司法保护，促使司法活动朝着现代文明、轻缓的方向发展。从侦查机关方面看，除了在附条件不起诉作出时需要参酌侦查机关移交起诉的意见外，还应当设置专门的程序来征询侦查机关的意见，并且将其意见附录于公诉案卷之中。从被害人方面看，主要是考察被害方对附条件不起诉案件所持的态度。在一些由于加害人的犯罪行为造成被害方严重伤害的案件中，检察机关还应当从立足实现附条件不起诉的努力出发，动员或促使加害人主动向被害人赔礼道歉、赔偿损失，通过真诚的悔罪态度取得被害人的谅解。笔者认为，还可以参酌刑事案件和解程序中的做法，让被不起诉人与被害人之间达成和解协议，使被害人的合理要求得到实现，保证附条件不起诉程序的正常进行。

　　二、适用附条件不起诉的基本程序

　　未成年人附条件不起诉程序是整个刑事诉讼程序中的一个片段，它必须遵循刑事诉讼的基本原则和程序要求，在特定的范围内履行正当化的程序。

　　（一）听证程序

　　所谓听证程序，是指刑事诉讼中的执法部门为了查明案件事实、公正合理地适用法律，在作出处理决定前通过公开举行由有关利害关系人参加的听证会方式，达到广泛听取社会各方意见的一种特定程序。检察机关在对未成年人作出附条件不起诉决定之前，是否应当实行听证，理论和实践中存在赞成与否定的两种不同观点。笔者认为，在作出是否起诉的决定前，设置一个听证程序是必要的。因为在我国公诉程序中，对检察官起诉权的司法制约较为薄弱，甚至没有一个法定公开审查程序。如果在决定起诉前设置公开的听证程序来实行监督性的审查，具有程序上的一定合理性。当然，检察机关可以根据案件的具体情况来决定是否适用听证程序，该程序并不是每一个案件都必须具备的。对于那些复杂、影响面广、有较大争议的案件，通过实施听证程序，可以广泛听取各方意见，发扬司法民主，有效防止裁量不公。

　　（二）决定程序

　　决定程序是实施附条件不起诉的中心环节，诉讼参与各方围绕不起诉问题所做出的努力，都将通过决定程序得出实质性的结论。检察机关通过对案件进行审查，包括与未成年犯罪嫌疑人、被害人以及侦查机关、社区等进行协商，或者举行听证会等程序后，认为依照刑法有关规定原本应当追究刑事责任的未成年犯罪嫌疑人，具有悔罪表现，符合附条件不起诉的适用条件时，按照现行检察机关内部的案件审批和讨论程序，对案件作出附条件不起诉的决定。对于案情复杂，涉及罪与非罪认定有分歧，以及是否应当附条件不起诉争议较大的案件，承办人还应当报请检察长提交检察委员会讨论决定。对于决定附条件不起诉的案件，检察机关应当制作附条件不起诉决定书，并按照法定程序送达未成年犯罪嫌疑人、被害人、侦查机关、社区，并抄送有关的机关或单位。

　　附条件不起诉决定作出后，侦查机关没有提出复议，未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人没有提出异议，被害人也没有申诉和提起自诉的，附条件不起诉决定即发生法律效力。关于强制措施问题，笔者认为，对采取强制措施的犯罪嫌疑人，在决定对其实施附条件不起诉但最后决定尚未作出生效之前，可以变更强制措施，也可以直接取消强制措施。

　　根据修改后刑诉法第二百七十三条规定，尽管附条件不起诉决定已经作出并发生了法律效力，但并不意味着不起诉决定已经不可变更。事实上，附条件不起诉决定由于其所“附条件”在一定时间内的不确定性，犯罪嫌疑人是否最终被不起诉还要由其履行附带条件的情况来决定。如果未成年犯罪嫌疑人在考验期内没有违反治安管理规定或者其他监督管理规定，没有故意犯罪或者发现决定附条件不起诉以前还有其他需要追究刑事责任的犯罪，考验期满，亦即终止诉讼程序；反之，经查证属实，应撤销不起诉决定继续进行追诉。

　　（三）考察程序

　　根据修改后刑诉法第二百七十二条规定，实行附条件不起诉必须设置一定的考验期，由人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察。根据修改后刑诉法的规定，对未成年人附条件不起诉的考验期为六个月以上一年以下。在这一考验期内，被不起诉人应当遵守以下规定：遵守法律法规，服从监督；按照考察机关的规定报告自己的活动情况；离开所居住的市、县或者迁居，应当报经考察机关批准；按照考察机关的要求接受矫治和教育。

　　三、附条件不起诉所附条件的主要内容

　　修改后刑诉法并没有对附条件不起诉程序中应当附带哪些条件作出明确规定，而仅笼统地规定了对未成年人犯罪可以采取附条件不起诉。立法作出这样规定的原因，主要是附条件的范围非常广泛，而且司法实践中对于附加条件问题也没有作出完整的总结和概括，还需要进一步探索。笔者认为，附条件不起诉中所谓“附条件”，主要是为了保证不起诉决定得到切实有效履行所作出的针对犯罪嫌疑人的约束性条件。归纳起来，应包括以下几项：

　　（一）悔罪保证事项

　　虽然检察官在作出附条件不起诉时必须首先考虑未成年犯罪嫌疑人是否具有悔罪表现，但其心理状况是在不断变化的，如果未成年犯罪嫌疑人在承诺悔罪后又即行翻悔，这种悔罪后的态度在法律上是没有实质性作用的。所以，设立一定的悔罪保证事项是不可缺少的。应当把“悔罪保证”作为“附条件”的基本内容之一，这样才能促使未成年犯罪嫌疑人从根本上愿意改过自新。特别是那些主观上具有过错的故意犯罪，更应当注重观察他们在考察期间的认识态度。悔罪保证的形式，可以采用书面的或口头的，口头保证应当由办案人员作好笔录后交被不起诉人阅读认可并签名。

　　（二）遵守考察纪律、履行人身危险性限定事项

　　如果没有必要的限制性条件对未成年犯罪嫌疑人的行为进行约束，附条件的优势和特点就得不到很好体现，附条件不起诉程序也失去了应有的保障。遵守考察纪律，主要是围绕修改后刑诉法第二百七十二条第三款所规定的各项内容进行，其中包括遵守法律法规，服从监督，接受监管人的考察、走访；定期向监督机关汇报活动情况，未经考察机关批准，不得改变住所、职业或者离开居所的县市；保证检察机关随传随到；不得对被害人、证人进行打击报复，妨害作证。所谓人身危险性限定事项，主要包括：不得去被禁止去的地方，不与其他犯罪人密切交往，不从事被禁止的职业和行业业务，接受应有的治疗和检查等。其中最主要的是未成年犯罪嫌疑人不得实施新的犯罪，不得违反法律法规和监督管理规定。当然，上述应当遵守的考察纪律和人身危险性限定性事项并不是针对每个被不起诉人都要逐项使用，而是检察机关在具体应用过程中来选择适用。

　　（三）取得被害人谅解