关于进一步加强民用爆破器材安全管理的通知
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关于进一步加强民用爆破器材安全管理的通知
国家安全生产监督管理局 文件
国家煤矿安全监察局
安监管管三字[2002]98号
关于进一步加强民用爆破器材安全管理的通知
各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理部门，各煤矿安全监察局及北京、新疆生产建设兵团煤矿安全监察办事处：
2002年以来，部分民用爆破器材使用单位，特别在一些煤矿，爆破器材丢失、被盗案件连续发生，严重危及生产安全和公共安全，暴露出民用爆破器材安全管理尤其是使用环节上存在重大隐患。国务院领导同志非常重视，多次做出批示，要求加强爆炸等危险物品的管理。9月30日，国务院办公厅又下发了《国务院办公厅关于进一步加强民用爆炸物品安全管理的通知》（国办发[2002]52号）。为落实国务院领导同志的重要指示和国办发[2002]52号文件的精神，进一步贯彻执行国家民用爆炸物品管理的有关法规与安全规范，严格民用爆破器材等危险物品的监督管理，预防爆炸事故及民用爆破器材丢失被盗案件的发生，保障人民生命财产安全，维护社会稳定，现提出以下要求：
一、进一步提高认识，督促民用爆破器材从业单位建立健全并落实安全生产责任制。各级安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构，要以江泽民总书记“三个代表”重要思想为指导，进一步增强政治意识、大局意识、责任意识，以贯彻实施《安全生产法》为契机，结合民用爆炸物品专项整治，依法督促爆破器材从业单位建立健全民用爆破器材的各项安全管理制度，落实防范措施与管理责任，确保民用爆破器材生产、经营、使用、运输、储存等全过程的安全。
二、切实加强组织领导，深入开展民用爆破器材专项整治工作。2001年在全国范围内开展的民用爆破器材专项整治工作取得了一定成效，但有些地方民用爆破器材管理基础薄弱特别是使用环节存在的问题尚未得到彻底解决。各级安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构，要充分认识开展民用爆破器材专项整治工作的重要性和艰巨性，坚决克服松懈、麻痹和厌战思想，积极配合有关部门，针对本地区、本系统民用爆破器材管理工作中存在的突出问题和薄弱环节，深入地、有重点地开展专项整治工作。
三、加强民用爆破器材专用储存仓库、储存室的管理。储存民用爆破器材的仓库、储存室必须达到国家有关安全技术规范的要求，特别是对内、外部安全距离不符合要求的，要采取限期搬迁或限量储存等措施；严格仓库的保管、看护制度，落实人防、技防和犬防等措施；严格人员和爆破器材出、入库检查登记制度，收存和发放爆破器材必须登记；健全使用现场的安全管理制度，确保安全防范措施落实到位，严防民用爆破器材丢失和被盗。
四、加强民用爆破器材储存的监督管理。生产、经营、运输、储存和使用民用爆破器材的单位，要按照《安全生产法》和其他有关法规及行业的有关规定，建立健全民用爆破器材安全管理制度、安全技术操作规程和安全岗位责任制，尤其要建立健全单位负责人的安全管理责任制。各级安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构，要依据《安全生产法》和煤矿安全监察的有关法规，加大对民用爆破器材生产、经营、储存和使用单位的监督监察力度，狠抓储存管理责任的落实。对责任不落实造成民用爆破器材丢失、被盗或发生爆炸事故的，要依法严肃处理。
二00二年十一月八日
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◇武亦文 武汉大学法学院
关键词: 保险代位权/投保人/被保险人/国家
内容提要: 保险代位求偿的行使对象是责任第三人，一般而言，第三人的身份为何，不影响保险代位权的行使，但一些特殊身份的主体需要认真对待。如果第三人是投保人或国家，其仍可以作为保险代位求偿的对象。如果第三人是被保险人或被保险人的利益一致人，则一般不得作为保险代位求偿的对象，不过在汽车强制责任保险中，被保险人本人和被保险人的连带赔偿责任人例外地可以成为保险代位权的行使对象。
当存在对保险标的的损害应负损害赔偿责任的第三人时，不能让该第三人因受害人投有保险而不当免责，应令其承担终局的损害赔偿责任，故保险人可以针对该第三人行使代位追偿的权利。一般而言，只要被保险人对第三人的请求权本身可得由保险人代位行使，第三人的身份为何，不影响保险代位权的存在。但又确实存在着一些具有特定法律身份的第三人，如果不仔细甄别并加以区分，就有可能对保险法或其他法律制度的基本原理和构架造成冲击。反观我国《保险法》，除了第 62 条从反面排除被保险人的家庭成员及其组成人员作为第三人的可能性之外，对此问题并没有做更多判断。然而，随着我国保险代位追偿业务的逐步拓展，追偿对象的身份愈益复杂化，如果第三人是投保人、被保险人或国家，能否作为保险代位求偿的行使对象？第三人身份的反面排除限定于被保险人的家庭成员及其组成人员，是否合适？家庭成员或组成人员本身又该如何具体辨别？本文拟针对一些具有特殊身份的对象逐一剖析，以期能够恰如其分地界定保险代位求偿的对象范围，为相关立法的改进和实务操作的完善提供参考。
一、保险代位的特殊行使对象之一：投保人
投保人是保险合同的当事人，是指与保险人订立保险合同，并负有交付保险费义务的人。[1]在保险合同当事人的问题上，大陆法系与英美法系存在差异。大陆法系的通说认为保险合同的当事人应为投保人（Versicherungsnehmer）和保险人（Versicherer），而被保险人（Versicherter）和受益人（Begünstigter）则属于保险合同关系人的范畴。[2]英美法则通常将保险人（the Insurer）和被保险人（the Insured，or the Assured）作为保险合同当事人双方。诚如施文森所言，对于 Insured 一词究系指何人而言，有时不易捉摸，[3]Insured 无法与 Versicherter 对译。在保险法律关系主体的界定方面，英美法仍不够精细，故应遵从大陆法系的基本认知。那么作为保险合同当事人之一的投保人能否作为保险代位求偿的对象呢？
虽然《保险法》对此问题并未明确规定，但我国实务部门多予以肯定，认为保险人可以向投保人行使保险代位权。[4]德国《保险契约法》对保险代位的主要规定为第 86 条。第 86 条第 1 款规定，“投保人（Versicherungsnehmer）对于第三人有赔偿请求权的，一旦保险人填补其损害，该请求权移转于保险人。权利的移转，不得不利于投保人。”[5]如果仅依此条文的字面意思推论，保险代位权似乎是为了防止投保人双重受偿而设，由于保险人移转获得的是投保人对第三人的赔偿请求权，保险代位的对象就不可能是投保人。但是该规范存在一定问题，它并没有准确界定损失填补原则适用的法律主体。实际上是被保险人而非投保人在拥有保险金请求权的同时，还因同一保险标的的损害事故拥有对第三人的赔偿请求权，故有双重受偿而违背损失填补原则的可能，进而才会有保险代位权的适用。
一般而言，保险代位求偿的对象可以为投保人。其理由如下：第一，投保人是不同于被保险人的保险法律关系主体，其不受损失填补原则的限制。纯从法律关系的构造而言，损失填补型保险是一个典型的为第三人利益的合同。在保险实践的早期，保险合同都是为自己利益合同，投保人投保时一定会将自己设定为被保险人。即便在当代，投保人和被保险人同为一人，也是现实保险法律关系的常态。但是在损害填补保险中，被保险人是指其保险利益受该保险契约保护的人。[6]也就是说，被保险人在损害填补保险中是保险金受领权人。而被保险人又是一切损失填补保险法律关系中都存在的法律主体，那么投保人支付保费，却让被保险人在保险事故发生后受领保险金，这无疑就是为第三人利益的合同。哪怕在一个具体保险关系中，某人同时作为投保人和被保险人，然而生物意义上的人的同一并不排除法律意义上的人的区隔。更何况投保人和被保险人非为同一人的情况还很多见。第二，将投保人排除在保险代位求偿的对象范围之外，不仅不公平，也可能造成不测的社会后果。民事责任的免除必须具有合理依据，由于投保人不是保险保障的对象，针对投保人的代位追偿，并不会导致保险保障机制的重大破坏，而如果仅因投保人替被保险人投保并缴纳保费，就可以避免成为保险代位的对象，并免除自己的民事赔偿责任，是毫无道理的。更何况，如将投保人从对象范围中不合理地排除，将滋生道德风险，令被保险人的人身或财产可能遭受不测之风险。第三，尽管不能否认的是，实践中投保人如以他人为被保险人投保，该他人一般会与投保人具有一定的身份关系或经济联系，否则投保人也不会以保险形式给予他人利益，但是“具有一定的利益关系”并不一定等同于“形成了利益共同体”，只有那些与被保险人组成了利益共同体的人才可以避免成为保险代位求偿的对象，而临时的、偶发的利益关联并不足以导致这样的结论。
不过保险实务中也存在种种特殊情形导致保险代位权不能对投保人行使，比如投保人和被保险人是同一人，又或者投保人是“与被保险人同居共财而具经济关系共同性的人”。尽管如此，也应认识到，投保人在这些情形下也并非是因其投保人的身份而不能作为保险代位的对象。
二、保险代位的特殊行使对象之二：被保险人
被保险人以及被保险人的相关人是否可以作为保险代位的行使对象，也是一个非常特殊而复杂的问题。
（一）保险代位求偿对象的排除：一般情形下的被保险人
被保险人为保险的保障对象，一般而言，如果允许保险人向被保险人代位追偿，将是对保险制度机理的重大破坏。在大陆法系的语境中，保险人在支付保险金后，法定移转而获得的是被保险人对第三人的请求权，故而保险代位的对象一定是被保险人、共同被保险人之外的第三人。英美法一般也认为保险人不能向被保险人代位求偿。其理由在于“被保险人不能自己起诉自己”（the assured cannot sue himself）。[7]这是因为在采程序代位理论的英美法系中，保险人是以被保险人的名义来进行代位求偿，如此在诉讼中就是被保险人起诉被保险人，显然十分荒谬。英国发生的一个经典判例是 Simpson ＆ Co．v．Thomson 案，被保险人拥有两艘商船，其中的一艘撞坏了另外一艘。保险人想以作为“无过失”船只所有人的被保险人的名义起诉也作为“有过失”船只所有人的被保险人，这遭到了法官的拒绝。之后为了处理这一问题，海上保险合同中通常都会约定“姐妹船条款”（Sistership Clause）。[8]美国法上与此相关的是所谓“保险代位排除规则”（Anti － subro-gation Rule），并且在 Chubb Insurance Co．v．DeChambre 案中更为明确地说明了此原则背后的两点公共政策考量：其一，保险人不得将损失转嫁给被保险人，而避免被保险人已购买且以保费形式付款的保障；其二，保险人不应处于存有潜在利益冲突的地位。例如保险人可能在代表作为原告的被保险人时取得相关资料，但却用于之后对作为被告的被保险人的求偿之中。[9]
（二）保险代位求偿的对象：强制汽车责任保险中的被保险人
然而，上述认识在强制汽车责任保险（或言强制第三者责任保险）中存在例外。一般而言，保险的本旨在于为被保险人提供保障，可是在政策性较强的强制责任保险中，“保护受害人”是立法的首要目的。[10]此外又由于责任保险所保障的被保险人是加害人，因此在保险的内部构造上存在一些调整，而这些差异性又最终导致了在保险代位求偿对象问题上的不同寻常。依据德国《汽车保有人强制责任保险》，假如因为某些因素，导致保险人在内部关系上对于被保险人不具有给付义务而免责的，为了保护被害人，仍然要求保险人在外部关系上被规定为连带债务人，此种强迫保险人负担超过其内部关系上的责任之状况，在德国法上是透过赋予保险人向被保险人依照连带债务之内部求偿的方式来还原，而形成一种特殊的代位求偿关系。[11]
与此相类似的是《机动车交通事故责任强制保险条例》第 22 条和我国台湾地区“强制汽车责任保险法”第 29 条。但是此两处条文规定的权利架构与德国法不完全一致。中国大陆和台湾地区认为是法定债权移转，而德国将其看做连带债务人之间的内部求偿权。《条例》第 22 条的规定没有明确表明该追偿权的性质，不过在学理上一般认为该追偿权与我国台湾地区“强制汽车责任保险法”第 29 条规定的代位权是同一种权利，只是立法上的用语存在差异。[12]我国也确实存在判决支持强制第三者责任险中保险人向被保险人行使代位追偿权。[13]其基本原理在于，虽然在一般责任保险中，被保险人之故意或其他恶意行为所导致法定赔偿责任的发生属除外不保事项，但是强制汽车责任保险是政策保险，为使汽车交通事故的受害人迅速获得基本保障，从而尽可能对保险人给付条件予以松绑，即使被保险人故意或其他恶意行为所导致法定赔偿责任，保险人仍予理赔。不过被保险人对其恶意行为最终仍须负赔偿责任，故赋予保险人于理赔后可向被保险人请求的权利。[14]为保护受害人而将部分除外危险予以内部化以及事后还原，[15]是理解该针对被保险人之代位求偿权的核心。
不过台湾地区也有学者对“强制汽车责任保险法”第 29 条提出了质疑。本条规定保险人应予例外承保，似有违背对价平衡原则，虽赋予保险人对被保险人代位追偿的权利，但保险人必须承担被保险人无资力清偿的危险。再者，保险人乃危险共同团体之管理者，应为危险共同团体成员利益行事，若由保险人向危险共同团体成员——即被保险人代位追偿，似有违保险法理。故当被保险人有故意或恶意行为致保险事故发生时，不宜由保险人承保，而应由特别补偿基金予以补偿。[16]这些质疑并不能成立。第一，保险人代位追偿的时候的确可能面临被保险人无资力清偿的危险，但如此安排是对强制汽车责任保险保障受害人这一首要目的的贯彻，并不违反对价平衡原则。如果说例外承保不妥，那么保险人被强制承保，且不允许退保，岂不更是对对价平衡原则的破坏？第二，针对被保险人的代位追偿恰恰是维护危险共同团体的整体利益的，并不违背法理。被保险人即使不向保险人承担责任，原本也应向受害人承担责任。保险人维护的是危险团体的整体利益，被保险人不具有将此责任风险向保险人移转的正当基础，如果保险人此时不能对被保险人代位求偿，无异于让除被保险人之外的其他危险共同体成员承担不具有可归因性的不测风险，显然不公。第三，特别补偿基金（在中国大陆是道路交通事故社会救助基金）的主要目的是弥补交强险的不足，为机动车交通事故中的受害人提供全面的保障。强制汽车责任保险贯彻不盈不亏原则，且由商业保险人具体经营，虽不能营利，至少是不会造成公共资源的负担，但是特别补偿基金由国家财政负担，代位追偿实际所得有限，又无法通过保费收取来消化垫付费用的损失，如果承载过多功能，无疑会使基金不堪重负。故特别补偿基金（或救助基金）应将其补助限定在一个必要的有限范围之内，能通过强制汽车责任保险解决的问题，尽量交其解决。
（三）保险代位求偿的对象：强制汽车责任保险中被保险人的连带赔偿责任人
在强制汽车责任保险中，还可能存在被保险人和保险关系之外的其他人对受害人共负连带赔偿责任的情形。这时一旦保险人向受害人支付保险金，且保险金的数额超过被保险人在连带债务中应承担的份额，被保险人的此项内部分担求偿权在保险人给付的金额范围内移转给保险人，由保险人对被保险人的连带赔偿责任人可得代位求偿。[17]这是强制汽车责任保险中除了前述对被保险人的代位求偿（台湾地区学者称之为“隐藏性除外危险的代位”）之外的另一保险代位情形。笔者认为，只要是与被保险人之间形成了连带责任关系的第三人，在保险人赔付超出被保险人内部分担数额的保险金之后，保险人就可以依据《侵权责任法》第 14 条第 2 款的规定代位行使被保险人对该第三人的追偿权利。此处的连带赔偿责任人可能包括雇用人、法定代理人、非驾驶动力交通工具的共同侵权行为人等等。[18]较为特殊的是驾驶动力交通工具的共同侵权行为人。由于实务中格式化的保险合同都包含“按责任赔付”条款，该条款约定保险车辆发生道路交通事故，保险公司根据驾驶人在交通事故中所负事故责任比例相应承担责任。也就是说，在数车共同肇事造成第三人损害的情形下，保险公司只负责在己处投保的车辆驾驶人的事故责任，而不承担连带责任，故更不可能针对其他车辆驾驶人进行保险代位求偿。因此，驾驶动力交通工具的共同侵权行为人不属于此处的连带赔偿责任人。
我国台湾地区“强制汽车责任保险法”第 33 条对此进行了规定，而《机动车交通事故责任强制保险条例》并无相应条文规范，存在疏漏。尽管直接援引《保险法》第 60 条并加以法理推导，同样可以获得相同的结论，但是因为法律规范的缺失，我国的司法实务却往往做出了完全不同的判断。典型如我国福建省漳州市中院（2007）漳民终字第 46 号判决。在该案中，强制第三者责任险的被保险人和另一致害人共同对受害人负连带赔偿责任，被保险人和另一致害人的最终责任承担比例各为 50%。法院认为，受害人径直要求被保险人承担连带赔偿责任的，基于连带债务的原理，被保险人应支付请求的相应数额，但是保险公司仅在被保险人最终负担的份额（50%）内对受害人承担保险金给付责任，超出的部分由于缺乏法律依据不能转嫁给保险公司，只能是由被保险人先行负担，再向另一致害人追偿。[19]按此逻辑，保险人既然对超出部分无须赔付，更岂论代位行使被保险人对连带赔偿责任人的损失分担请求权。我国保险实务中的这一做法无疑与法理不符。强制汽车责任保险的首要目的即在于保护交通事故中的受害人，如果受害人无法就超出被保险人最终负责部分获得保险赔付，而只得向可能陷入无资力状态的被保险人或另一致害人求偿，显然对受害人保护不足。此外，既然在外部关系上被保险人应负连带赔偿责任，作为责任保险之一种的强制汽车责任保险就应当依据被保险人需要赔偿的金额来进行保险赔付，而不应因被保险人与第三人之间的内部关系去主张减少保险赔付。那么在保险人按照外部连带赔偿责任进行保险给付之后，自然可以依据被保险人对于连带债务人的内部求偿权代位追偿。所以为了避免保险实务中再一次的误判，该种类型的保险代位应当在《机动车交通事故责任强制保险条例》作出明确规定。
三、保险代位的特殊行使对象之三：国家或公法人
保险人向被保险人给付保险金后，即代位取得被保险人对第三人的损害赔偿请求权，那么该第三人是否包括国家或公法人，该损害赔偿请求权又是否不仅限于私法上的损害赔偿请求权，还包括国家赔偿呢？《国家赔偿法》无论修订前后都没有给出明确答案，而《保险法》第 60 条也语焉不详。在保险市场高度发达和国家赔偿制度十分完善的欧美国家，该问题的出现屡见不鲜。基于法律的前瞻性，有必要就此作理论上的储备，以利未来以修法明确之。笔者认为，保险代位的对象包括国家或公法人。
（一）基于比较法考察的认知
“国家主权豁免”原则曾经是两大法系通行许久的认识，近代以来日益松动。在德国，因职务行为引起的赔偿和补偿诉讼由普通法院主管，最初仅针对公务员个人提起，后来才逐渐允许针对国家或者其他行政主体提起。[20]正因为公务员可能承担最终责任，为避免其负担过重并影响行政效能，德国法上有所谓次位条款（又称为免责特权）的规定，[21]只有在受害人“不能通过其他途径得到赔偿”的情形下，过失违法的公务员才承担赔偿责任。如果存在共同侵权人或者受害人投有保险的话，公务员的赔偿责任得以免除。然而不管采国家代位责任或是国家自己责任，该赔偿责任现今事实上基本都由国家来承担，此规则旨在减轻公务员负担的设立意义已遭极大减弱，不仅在学理上遭到批评，而且德国联邦最高法院也认为次位条款已“过时”，应逐渐废除。根据判决，次位条款在受害人已有保险（无论是社会保险、政策保险，还是商业保险）的情形下也不得再适用。因为保险给付不是对加害人的授益，而是给受害人的保护。[22]在保险人向受害人给付保险金之后，受害人的国家赔偿请求权就自动移转至保险人处。
对于政府行为，普通法直到很晚都保留着大陆法早已抛弃的国家豁免权。针对民事侵权的豁免权直到1946 年的《联邦侵权赔偿法》（Federal Torts Claims Act，简称 FTCA），美国才同意接受针对政府侵权行为的赔偿责任。[23]并且在该法案生效之后，美国司法部坚持认为由保险人针对联邦政府提起的代位侵权之诉这种衍生的诉讼（Derivative Suits），并不为该法案所允许。美国联邦政府在诉讼中一般也会提出抗辩，其一，《诉权转让法》（Assignment of Claims Act）明确禁止将对政府享有的诉权转让；其二，《联邦民事程序规则》（Fed-eral Rules of Civil Procedure）第 17 条第 a 款规定所有的诉讼仅能以真实利害关系人的名义提起，而作为代位权人的保险人并非“真实利害关系人”；[24]其三，主权豁免的放弃必须严格法定，而联邦侵权赔偿法中没有提及保险代位或诉权转让；其四，允许该诉讼就是事实上否定了联邦政府对实际受害人提出反诉（Counter －Claim）或和解（Set － off）的权利。[25]但是而今允许保险代位之诉针对国家提起，已成为基本共识。[26]第一，《诉权转让法》禁止的只是意定让与，而保险代位是法定让与。第二，无论保险人全部还是部分弥补受害人的损失，它都是真实利害关系人，区别只在于它是单独的还是共同的。第三，联邦侵权赔偿法并没有明确否定保险代位权的适用，何况必要共同诉讼的存在使得联邦政府依然可以反诉或和解，也没有令国家受到程序上的不利益。针对联邦政府的代位赔偿之诉不仅符合对法案的合理解释，且在实践中很有必要。
财政部
财政部关于印发《中央储备粮油财政、财务管理暂行办法》的通知
2000年12月18日 财建[2000]939号
中国储备粮管理总公司：
为了更好地发挥中央储备粮油的宏观调控作用，加快建立完善中央储备粮油垂直管理体系，加强财政、财务管理，特制定《中央储备粮油财政、财务管理暂行办法》，现印发给你们，请按照执行。你公司可根据此办法，结合公司实际情况制定具体操作办法。
附件：中央储备粮油财政、财务管理暂行办法
抄送：国务院办公厅，国家发展计划委员会，国家粮食局，中国农业发展银行。
附件：
中央储备粮油财政、财务管理暂行办法
为了更好地发挥中央储备粮油的宏观调控作用，加快建立完善中央储备粮油垂直管理体系，加强财政、财务管理，根据《中共中央、国务院关于转发〈国家发展计划委员会关于当前农村经济发展中几个主要问题和对策措施的意见〉的通知》(中发〔2000〕15号)和《国务院关于组建中央储备粮管理总公司有关问题的批复》(国函〔2000〕2号)的有关精神，特制定本办法。
一、财务管理体制
(一)中央储备粮油的财务管理由中国储备粮管理总公司(以下简称“总公司”)负总责，总公司财务关系在中央财政单列，在财政补贴后自负盈亏。总公司的财务责任包括：
1.结合企业长远发展规划，制定并组织实施企业财务战略；
2.管理各分公司、各直属粮食企业财务，指导承担中央储备粮油代储业务的企业的财务与会计核算；
3.根据国家有关业务政策和财政部有关财务、会计制度办法，制定公司内部财务、会计管理制度并监督执行，内部财务、会计制度须报财政部备案，同时抄送国家粮食局、中国农业发展银行；
4.管理公司资金，包括财政资金、信贷资金和自有资金；
5.拨付财政补贴资金，确保及时足额到位；
6.管理公司国有资产；
7.编制公司部门预算，审核、汇总财务决算；
8.对重大业务事项追踪问效，实施监督；
9.组织公司系统的财务检查和监督；
10.国家政策规定的其他财务或与财务有关的事项。
(二)分公司在财务上为报账制单位，不独立核算，其财务责任是受总公司委托，负责管理辖区内中央储备粮油的财务事项。
(三)总公司直属的粮食企业，为独立核算单位，在总公司和该区域分公司领导下，处理本企业财务事项，照章纳税，自负盈亏。
(四)承担中央储备粮油的非总公司直属的粮食企业，代理中国储备粮管理总公司储存、保管中央储备粮油，由公司拨付承储费用，接受公司的财务指导。公司对代理承储企业要进行严格的资信审查，签订代理协议，明确各自的责任与义务。
(五)财政部对总公司重大的资产与财务事项，根据不同情况，实行备案、报告、审批制度。需备案、报告、审批的具体事项在本办法中规定。
二、费用补贴
(一)中央专项储备粮食(原粮)每年每斤补贴费用0.06元(含轮换费)，专项和临时储备食油每年每斤补贴费用0.2元(含轮换费)。财政部按此标准和实际年平均储存粮油数量，对总公司实行费用包干，超支不补，节余留用。包干期限从2000年1月1日起，暂定3年。
(二)待处理的甲字、506粮油，在处理之前，1980年以来新增加的部分，由中央财政继续给予费用补贴，每斤粮食每年补贴0.06元、每斤食油每年补贴0.2元。1980年以前的老基数部分，由地方财政按国家现行政策继续给予补贴。
(三)总公司在按财政部规定提取公司经费、预留轮换费用后，应将财政补贴全部拨付到承储企业，不得留机动。总公司在费用包干总额内，可以根据储存条件和实际费用水平，适当调整不同地区、不同品种、不同库点的保管费用补贴标准。新的标准一经确认，原则上在一个包干期内不得变更。补贴标准须报财政部备案。承储企业在核算上按总公司核定的保管费标准作补贴收入处理。
(四)中央储备粮油的利息开支，从2001年起，由财政部与中国农业发展银行根据实际储存粮油数量和当期粮油收购贷款利率据实结算。中国农业发展银行不得以任何名义再向承储企业收取中央储备粮油贷款利息，承储企业有权拒交。
三、费用补贴的拨付
(一)中央储备粮油费用补贴通过总公司、分公司在中国农业发展银行开设的“国家储备粮油利息费用补贴”专户拨付。各分公司没有设立专户的，应尽快设立。
(二)中央储备粮油费用补贴实行按季拨付制度。在每季度第一个月底之前，财政部根据上季度粮油实际储存数量和包干标准，将本季补贴预拨到总公司在农业发展银行开设的专户上。总公司收到补贴后，由财务部会同财政部经济建设司按核定的对企业补贴标准，将补贴资金拨出。对中央直属企业，由总公司直接拨付到库点；对代储企业，由总公司拨到各分公司，再由分公司原则上在一周内拨付到承储库点。
(三)由分公司转拨的代储企业费用补贴，总公司应明确对企业的补贴标准，分公司必须按标准对代储企业拨付，不得截留、挪用。
四、公司经费的提取和使用
(一)总公司及所属分支机构的经费，在费用补贴中列支，具体标准由财政部商总公司核定。
(二)公司经费实行一年一核，总额控制，按季提取，结余滚动使用。在每年1月底之前，总公司向财政部申报本年经费预算。财政部按照确保需要、适度从紧的原则批复，批复日期最迟不得晚于第一季度末。分公司的经费由总公司核定。
(三)总公司应制定严格的经费管理办法，健全经费支出审批制度。经费开支必须遵守国家相应的财经制度，大额经费开支必须经总公司总经理办公会议研究决定，并向职工代表大会通报。总公司确定公司内部经费开支标准，要坚持从紧、节约的原则。
(四)公司经费应按财政部规定的范围和用途使用。经费节余，给予适当奖励，用于职工奖励部分计入应付工资；用于企业发展部分，计入资本公积金。奖励办法另订。除经费节余奖励款外，其余经费结余款滚动使用，不得用于对职工发放奖金和福利支出。总公司不得用经费对外投资，不得为其他单位和个人提供担保。
五、国家拨入专项资金的使用和管理
(一)财政部拨入总公司的10亿元资金，是国家储备粮油轮换的专项周转资金，作增加国有资本金处理。总公司要在中国农业发展银行账户下设立专账，单独反映此项资金的使用情况。
(二)此项资金只能用于中央储备粮油的轮换，不得挪作他用，如发现被挪用，财政部将全额收回。此项资金使用须向财政部备案。
(三)总公司动用此项资金轮换储备粮油，要选择好市场时机，确保保值增值。增值部分作为总公司的收入处理，发生亏损由总公司承担。
六、中央储备粮油入库成本的管理
(一)中央储备粮油入库成本由财政部会同有关部门核定。入库成本一经核定，总公司和承储企业必须遵照执行，其他部门和企业无权更改。
(二)总公司、各地分公司和承储企业一定要加强中央储备粮油的入库成本管理，单独设立入库成本台账，反映分地区、分库点、分品种、分年限的入库成本。承储企业的会计账、统计账和库存登记卡都必须反映入库成本。总公司、分公司与承储企业之间要定期核对储备粮油入库成本，防止出现错误和混乱。
七、轮换、抛售、进出口和移库
(一)中央储备粮油的轮换实行计划管理。由总公司根据储备粮油质量情况，在年度末提出下一年度轮换计划，经国家计委、财政部、国家粮食局、农业发展银行批准后，总公司组织实施。中央储备粮油轮换管理办法另行制定。
(二)中央储备粮油轮换采取成本不变、实物兑换的方式进行。即轮入的粮油，按轮出粮油的入库成本记账，轮出粮油销售处理由总公司自负盈亏，轮换费用含在包干费用中。在轮换期间储备粮油的费用补贴照常拨付。轮空期最长不得超过3个月。如遇特殊情况，3个月还不能轮入的，须向国家粮食局、财政部报告，否则，按照未经批准擅自动用中央储备粮油处理。
(三)中央储备粮油的轮换，除在统计报表中单独反映外，总公司、分公司和承储企业要设立储备粮油轮换台账，真实、动态反映储备粮油轮出、轮入情况。
(四)在费用补贴包干后，总公司必须对中央储备粮油质量负责。如发生因轮换不及时或保管不善，造成粮食陈化和霉变问题，由总公司承担一切责任。
(五)中央储备粮油的抛售(竞价销售)，必须报经国务院批准。抛售(竞价销售)发生的价差亏损(含费用)，由中央财政全额负担；发生的价差收入，就地解缴中央金库。价差亏损和收入均应经财政部商有关部门核定。年终盈亏统算，净盈利部分，由中央财政对总公司给予适当奖励，奖励办法另订。
(六)计划内进口粮油转中央储备粮油需新增规模的，必须报国务院批准，入库成本由财政部商有关部门核定。进口粮油转储备用于轮换的办法，在中央储备粮油轮换管理办法中另行规定。
(七)中央储备粮油出口，必须依据国家计委会同财政部等有关部门下达的出口计划。出口发生的价差亏损(含费用)，由中央财政按国务院批准的补贴政策负担；发生的价差收入，由总公司集中解缴中央金库。价差亏损和收入均应经财政部会同有关部门核定。
(八)中央储备粮油调拨移库，必须依据国家计委、财政部、国家粮食局和中国农业发展银行下达的移库计划。中央储备粮油移库发生的合理费用，经财政部商有关部门核定后，顺加计入调入方入库成本。
八、损失、损耗的处理
(一)中央储备粮油的损耗，分定额内损耗和超定额损耗。定额内损耗的处理另行核定。超定额损耗，由承储企业自行负担。
(二)中央储备粮油的损失，分人力不可抗拒的损失和人为损失。人力不可抗拒的损失，由损失单位向总公司报告，总公司汇总、审核后报财政部，经财政部审核后全额负担；人为损失，由责任单位和责任人承担，并根据情节追究行政或法律责任。
中央储备粮油损失、损耗的具体处理办法，由财政部会同有关部门另行制定。
九、国有资产管理
(一)总公司是国家授权投资机构的试点单位，对所属企业的国有资产按国家规定行使出资人权利，对其国有资产经营进行管理和监督，并相应承担保值增值的责任。总公司可依据本办法和企业资产与财务管理办法制定具体管理办法，报财政部备案。
(二)总公司受国务院委托，管理和监督公司运营的各类资产，包括国家以各种方式投入的形成的资产和企业负债形成的资产。
(三)公司大宗的固定资产购建与处置，要按照公开、公正、透明的原则，采取招投标方式进行。
(四)公司发生的资产损失，由负有直接责任的部门及时按财务制度的规定予以清查核实，分清责任，由财务部门提出处理意见，经主管财务的副总经理审定后，报总公司法人代表批准。
对全年累计达到或超过总资产5%的资产损失，包括坏账损失、存货损失、固定资产及在建工程损失等，公司在审批处理之前应当书面向财政部报告，财政部在收到报告后30天内未提出异议的视为同意，公司即可审批处理。
十、公司的财务预算与决算
(一)总公司负责统一编制中央储备粮油的财务预算，包括直属企业承储的储备粮油和代储企业承储的储备粮油。编制财务预算的内容、要求和报送时间按财政部有关规定执行。
(二)总公司必须按季向财政部报送季度会计报表。年度结束后，总公司负责汇总、审核、编制公司年度会计决算报表，并于次年3月底之前报财政部审批，并抄送国家粮食局、中国农业发展银行。报表格式由财政部制定下达。
关键词: 保险代位权/投保人/被保险人/国家
内容提要: 保险代位求偿的行使对象是责任第三人，一般而言，第三人的身份为何，不影响保险代位权的行使，但一些特殊身份的主体需要认真对待。如果第三人是投保人或国家，其仍可以作为保险代位求偿的对象。如果第三人是被保险人或被保险人的利益一致人，则一般不得作为保险代位求偿的对象，不过在汽车强制责任保险中，被保险人本人和被保险人的连带赔偿责任人例外地可以成为保险代位权的行使对象。
当存在对保险标的的损害应负损害赔偿责任的第三人时，不能让该第三人因受害人投有保险而不当免责，应令其承担终局的损害赔偿责任，故保险人可以针对该第三人行使代位追偿的权利。一般而言，只要被保险人对第三人的请求权本身可得由保险人代位行使，第三人的身份为何，不影响保险代位权的存在。但又确实存在着一些具有特定法律身份的第三人，如果不仔细甄别并加以区分，就有可能对保险法或其他法律制度的基本原理和构架造成冲击。反观我国《保险法》，除了第 62 条从反面排除被保险人的家庭成员及其组成人员作为第三人的可能性之外，对此问题并没有做更多判断。然而，随着我国保险代位追偿业务的逐步拓展，追偿对象的身份愈益复杂化，如果第三人是投保人、被保险人或国家，能否作为保险代位求偿的行使对象？第三人身份的反面排除限定于被保险人的家庭成员及其组成人员，是否合适？家庭成员或组成人员本身又该如何具体辨别？本文拟针对一些具有特殊身份的对象逐一剖析，以期能够恰如其分地界定保险代位求偿的对象范围，为相关立法的改进和实务操作的完善提供参考。
一、保险代位的特殊行使对象之一：投保人
投保人是保险合同的当事人，是指与保险人订立保险合同，并负有交付保险费义务的人。[1]在保险合同当事人的问题上，大陆法系与英美法系存在差异。大陆法系的通说认为保险合同的当事人应为投保人（Versicherungsnehmer）和保险人（Versicherer），而被保险人（Versicherter）和受益人（Begünstigter）则属于保险合同关系人的范畴。[2]英美法则通常将保险人（the Insurer）和被保险人（the Insured，or the Assured）作为保险合同当事人双方。诚如施文森所言，对于 Insured 一词究系指何人而言，有时不易捉摸，[3]Insured 无法与 Versicherter 对译。在保险法律关系主体的界定方面，英美法仍不够精细，故应遵从大陆法系的基本认知。那么作为保险合同当事人之一的投保人能否作为保险代位求偿的对象呢？
虽然《保险法》对此问题并未明确规定，但我国实务部门多予以肯定，认为保险人可以向投保人行使保险代位权。[4]德国《保险契约法》对保险代位的主要规定为第 86 条。第 86 条第 1 款规定，“投保人（Versicherungsnehmer）对于第三人有赔偿请求权的，一旦保险人填补其损害，该请求权移转于保险人。权利的移转，不得不利于投保人。”[5]如果仅依此条文的字面意思推论，保险代位权似乎是为了防止投保人双重受偿而设，由于保险人移转获得的是投保人对第三人的赔偿请求权，保险代位的对象就不可能是投保人。但是该规范存在一定问题，它并没有准确界定损失填补原则适用的法律主体。实际上是被保险人而非投保人在拥有保险金请求权的同时，还因同一保险标的的损害事故拥有对第三人的赔偿请求权，故有双重受偿而违背损失填补原则的可能，进而才会有保险代位权的适用。
一般而言，保险代位求偿的对象可以为投保人。其理由如下：第一，投保人是不同于被保险人的保险法律关系主体，其不受损失填补原则的限制。纯从法律关系的构造而言，损失填补型保险是一个典型的为第三人利益的合同。在保险实践的早期，保险合同都是为自己利益合同，投保人投保时一定会将自己设定为被保险人。即便在当代，投保人和被保险人同为一人，也是现实保险法律关系的常态。但是在损害填补保险中，被保险人是指其保险利益受该保险契约保护的人。[6]也就是说，被保险人在损害填补保险中是保险金受领权人。而被保险人又是一切损失填补保险法律关系中都存在的法律主体，那么投保人支付保费，却让被保险人在保险事故发生后受领保险金，这无疑就是为第三人利益的合同。哪怕在一个具体保险关系中，某人同时作为投保人和被保险人，然而生物意义上的人的同一并不排除法律意义上的人的区隔。更何况投保人和被保险人非为同一人的情况还很多见。第二，将投保人排除在保险代位求偿的对象范围之外，不仅不公平，也可能造成不测的社会后果。民事责任的免除必须具有合理依据，由于投保人不是保险保障的对象，针对投保人的代位追偿，并不会导致保险保障机制的重大破坏，而如果仅因投保人替被保险人投保并缴纳保费，就可以避免成为保险代位的对象，并免除自己的民事赔偿责任，是毫无道理的。更何况，如将投保人从对象范围中不合理地排除，将滋生道德风险，令被保险人的人身或财产可能遭受不测之风险。第三，尽管不能否认的是，实践中投保人如以他人为被保险人投保，该他人一般会与投保人具有一定的身份关系或经济联系，否则投保人也不会以保险形式给予他人利益，但是“具有一定的利益关系”并不一定等同于“形成了利益共同体”，只有那些与被保险人组成了利益共同体的人才可以避免成为保险代位求偿的对象，而临时的、偶发的利益关联并不足以导致这样的结论。
不过保险实务中也存在种种特殊情形导致保险代位权不能对投保人行使，比如投保人和被保险人是同一人，又或者投保人是“与被保险人同居共财而具经济关系共同性的人”。尽管如此，也应认识到，投保人在这些情形下也并非是因其投保人的身份而不能作为保险代位的对象。
二、保险代位的特殊行使对象之二：被保险人
被保险人以及被保险人的相关人是否可以作为保险代位的行使对象，也是一个非常特殊而复杂的问题。
（一）保险代位求偿对象的排除：一般情形下的被保险人
被保险人为保险的保障对象，一般而言，如果允许保险人向被保险人代位追偿，将是对保险制度机理的重大破坏。在大陆法系的语境中，保险人在支付保险金后，法定移转而获得的是被保险人对第三人的请求权，故而保险代位的对象一定是被保险人、共同被保险人之外的第三人。英美法一般也认为保险人不能向被保险人代位求偿。其理由在于“被保险人不能自己起诉自己”（the assured cannot sue himself）。[7]这是因为在采程序代位理论的英美法系中，保险人是以被保险人的名义来进行代位求偿，如此在诉讼中就是被保险人起诉被保险人，显然十分荒谬。英国发生的一个经典判例是 Simpson ＆ Co．v．Thomson 案，被保险人拥有两艘商船，其中的一艘撞坏了另外一艘。保险人想以作为“无过失”船只所有人的被保险人的名义起诉也作为“有过失”船只所有人的被保险人，这遭到了法官的拒绝。之后为了处理这一问题，海上保险合同中通常都会约定“姐妹船条款”（Sistership Clause）。[8]美国法上与此相关的是所谓“保险代位排除规则”（Anti － subro-gation Rule），并且在 Chubb Insurance Co．v．DeChambre 案中更为明确地说明了此原则背后的两点公共政策考量：其一，保险人不得将损失转嫁给被保险人，而避免被保险人已购买且以保费形式付款的保障；其二，保险人不应处于存有潜在利益冲突的地位。例如保险人可能在代表作为原告的被保险人时取得相关资料，但却用于之后对作为被告的被保险人的求偿之中。[9]
（二）保险代位求偿的对象：强制汽车责任保险中的被保险人
然而，上述认识在强制汽车责任保险（或言强制第三者责任保险）中存在例外。一般而言，保险的本旨在于为被保险人提供保障，可是在政策性较强的强制责任保险中，“保护受害人”是立法的首要目的。[10]此外又由于责任保险所保障的被保险人是加害人，因此在保险的内部构造上存在一些调整，而这些差异性又最终导致了在保险代位求偿对象问题上的不同寻常。依据德国《汽车保有人强制责任保险》，假如因为某些因素，导致保险人在内部关系上对于被保险人不具有给付义务而免责的，为了保护被害人，仍然要求保险人在外部关系上被规定为连带债务人，此种强迫保险人负担超过其内部关系上的责任之状况，在德国法上是透过赋予保险人向被保险人依照连带债务之内部求偿的方式来还原，而形成一种特殊的代位求偿关系。[11]
与此相类似的是《机动车交通事故责任强制保险条例》第 22 条和我国台湾地区“强制汽车责任保险法”第 29 条。但是此两处条文规定的权利架构与德国法不完全一致。中国大陆和台湾地区认为是法定债权移转，而德国将其看做连带债务人之间的内部求偿权。《条例》第 22 条的规定没有明确表明该追偿权的性质，不过在学理上一般认为该追偿权与我国台湾地区“强制汽车责任保险法”第 29 条规定的代位权是同一种权利，只是立法上的用语存在差异。[12]我国也确实存在判决支持强制第三者责任险中保险人向被保险人行使代位追偿权。[13]其基本原理在于，虽然在一般责任保险中，被保险人之故意或其他恶意行为所导致法定赔偿责任的发生属除外不保事项，但是强制汽车责任保险是政策保险，为使汽车交通事故的受害人迅速获得基本保障，从而尽可能对保险人给付条件予以松绑，即使被保险人故意或其他恶意行为所导致法定赔偿责任，保险人仍予理赔。不过被保险人对其恶意行为最终仍须负赔偿责任，故赋予保险人于理赔后可向被保险人请求的权利。[14]为保护受害人而将部分除外危险予以内部化以及事后还原，[15]是理解该针对被保险人之代位求偿权的核心。
不过台湾地区也有学者对“强制汽车责任保险法”第 29 条提出了质疑。本条规定保险人应予例外承保，似有违背对价平衡原则，虽赋予保险人对被保险人代位追偿的权利，但保险人必须承担被保险人无资力清偿的危险。再者，保险人乃危险共同团体之管理者，应为危险共同团体成员利益行事，若由保险人向危险共同团体成员——即被保险人代位追偿，似有违保险法理。故当被保险人有故意或恶意行为致保险事故发生时，不宜由保险人承保，而应由特别补偿基金予以补偿。[16]这些质疑并不能成立。第一，保险人代位追偿的时候的确可能面临被保险人无资力清偿的危险，但如此安排是对强制汽车责任保险保障受害人这一首要目的的贯彻，并不违反对价平衡原则。如果说例外承保不妥，那么保险人被强制承保，且不允许退保，岂不更是对对价平衡原则的破坏？第二，针对被保险人的代位追偿恰恰是维护危险共同团体的整体利益的，并不违背法理。被保险人即使不向保险人承担责任，原本也应向受害人承担责任。保险人维护的是危险团体的整体利益，被保险人不具有将此责任风险向保险人移转的正当基础，如果保险人此时不能对被保险人代位求偿，无异于让除被保险人之外的其他危险共同体成员承担不具有可归因性的不测风险，显然不公。第三，特别补偿基金（在中国大陆是道路交通事故社会救助基金）的主要目的是弥补交强险的不足，为机动车交通事故中的受害人提供全面的保障。强制汽车责任保险贯彻不盈不亏原则，且由商业保险人具体经营，虽不能营利，至少是不会造成公共资源的负担，但是特别补偿基金由国家财政负担，代位追偿实际所得有限，又无法通过保费收取来消化垫付费用的损失，如果承载过多功能，无疑会使基金不堪重负。故特别补偿基金（或救助基金）应将其补助限定在一个必要的有限范围之内，能通过强制汽车责任保险解决的问题，尽量交其解决。
（三）保险代位求偿的对象：强制汽车责任保险中被保险人的连带赔偿责任人
在强制汽车责任保险中，还可能存在被保险人和保险关系之外的其他人对受害人共负连带赔偿责任的情形。这时一旦保险人向受害人支付保险金，且保险金的数额超过被保险人在连带债务中应承担的份额，被保险人的此项内部分担求偿权在保险人给付的金额范围内移转给保险人，由保险人对被保险人的连带赔偿责任人可得代位求偿。[17]这是强制汽车责任保险中除了前述对被保险人的代位求偿（台湾地区学者称之为“隐藏性除外危险的代位”）之外的另一保险代位情形。笔者认为，只要是与被保险人之间形成了连带责任关系的第三人，在保险人赔付超出被保险人内部分担数额的保险金之后，保险人就可以依据《侵权责任法》第 14 条第 2 款的规定代位行使被保险人对该第三人的追偿权利。此处的连带赔偿责任人可能包括雇用人、法定代理人、非驾驶动力交通工具的共同侵权行为人等等。[18]较为特殊的是驾驶动力交通工具的共同侵权行为人。由于实务中格式化的保险合同都包含“按责任赔付”条款，该条款约定保险车辆发生道路交通事故，保险公司根据驾驶人在交通事故中所负事故责任比例相应承担责任。也就是说，在数车共同肇事造成第三人损害的情形下，保险公司只负责在己处投保的车辆驾驶人的事故责任，而不承担连带责任，故更不可能针对其他车辆驾驶人进行保险代位求偿。因此，驾驶动力交通工具的共同侵权行为人不属于此处的连带赔偿责任人。
我国台湾地区“强制汽车责任保险法”第 33 条对此进行了规定，而《机动车交通事故责任强制保险条例》并无相应条文规范，存在疏漏。尽管直接援引《保险法》第 60 条并加以法理推导，同样可以获得相同的结论，但是因为法律规范的缺失，我国的司法实务却往往做出了完全不同的判断。典型如我国福建省漳州市中院（2007）漳民终字第 46 号判决。在该案中，强制第三者责任险的被保险人和另一致害人共同对受害人负连带赔偿责任，被保险人和另一致害人的最终责任承担比例各为 50%。法院认为，受害人径直要求被保险人承担连带赔偿责任的，基于连带债务的原理，被保险人应支付请求的相应数额，但是保险公司仅在被保险人最终负担的份额（50%）内对受害人承担保险金给付责任，超出的部分由于缺乏法律依据不能转嫁给保险公司，只能是由被保险人先行负担，再向另一致害人追偿。[19]按此逻辑，保险人既然对超出部分无须赔付，更岂论代位行使被保险人对连带赔偿责任人的损失分担请求权。我国保险实务中的这一做法无疑与法理不符。强制汽车责任保险的首要目的即在于保护交通事故中的受害人，如果受害人无法就超出被保险人最终负责部分获得保险赔付，而只得向可能陷入无资力状态的被保险人或另一致害人求偿，显然对受害人保护不足。此外，既然在外部关系上被保险人应负连带赔偿责任，作为责任保险之一种的强制汽车责任保险就应当依据被保险人需要赔偿的金额来进行保险赔付，而不应因被保险人与第三人之间的内部关系去主张减少保险赔付。那么在保险人按照外部连带赔偿责任进行保险给付之后，自然可以依据被保险人对于连带债务人的内部求偿权代位追偿。所以为了避免保险实务中再一次的误判，该种类型的保险代位应当在《机动车交通事故责任强制保险条例》作出明确规定。
三、保险代位的特殊行使对象之三：国家或公法人
保险人向被保险人给付保险金后，即代位取得被保险人对第三人的损害赔偿请求权，那么该第三人是否包括国家或公法人，该损害赔偿请求权又是否不仅限于私法上的损害赔偿请求权，还包括国家赔偿呢？《国家赔偿法》无论修订前后都没有给出明确答案，而《保险法》第 60 条也语焉不详。在保险市场高度发达和国家赔偿制度十分完善的欧美国家，该问题的出现屡见不鲜。基于法律的前瞻性，有必要就此作理论上的储备，以利未来以修法明确之。笔者认为，保险代位的对象包括国家或公法人。
（一）基于比较法考察的认知
“国家主权豁免”原则曾经是两大法系通行许久的认识，近代以来日益松动。在德国，因职务行为引起的赔偿和补偿诉讼由普通法院主管，最初仅针对公务员个人提起，后来才逐渐允许针对国家或者其他行政主体提起。[20]正因为公务员可能承担最终责任，为避免其负担过重并影响行政效能，德国法上有所谓次位条款（又称为免责特权）的规定，[21]只有在受害人“不能通过其他途径得到赔偿”的情形下，过失违法的公务员才承担赔偿责任。如果存在共同侵权人或者受害人投有保险的话，公务员的赔偿责任得以免除。然而不管采国家代位责任或是国家自己责任，该赔偿责任现今事实上基本都由国家来承担，此规则旨在减轻公务员负担的设立意义已遭极大减弱，不仅在学理上遭到批评，而且德国联邦最高法院也认为次位条款已“过时”，应逐渐废除。根据判决，次位条款在受害人已有保险（无论是社会保险、政策保险，还是商业保险）的情形下也不得再适用。因为保险给付不是对加害人的授益，而是给受害人的保护。[22]在保险人向受害人给付保险金之后，受害人的国家赔偿请求权就自动移转至保险人处。
对于政府行为，普通法直到很晚都保留着大陆法早已抛弃的国家豁免权。针对民事侵权的豁免权直到1946 年的《联邦侵权赔偿法》（Federal Torts Claims Act，简称 FTCA），美国才同意接受针对政府侵权行为的赔偿责任。[23]并且在该法案生效之后，美国司法部坚持认为由保险人针对联邦政府提起的代位侵权之诉这种衍生的诉讼（Derivative Suits），并不为该法案所允许。美国联邦政府在诉讼中一般也会提出抗辩，其一，《诉权转让法》（Assignment of Claims Act）明确禁止将对政府享有的诉权转让；其二，《联邦民事程序规则》（Fed-eral Rules of Civil Procedure）第 17 条第 a 款规定所有的诉讼仅能以真实利害关系人的名义提起，而作为代位权人的保险人并非“真实利害关系人”；[24]其三，主权豁免的放弃必须严格法定，而联邦侵权赔偿法中没有提及保险代位或诉权转让；其四，允许该诉讼就是事实上否定了联邦政府对实际受害人提出反诉（Counter －Claim）或和解（Set － off）的权利。[25]但是而今允许保险代位之诉针对国家提起，已成为基本共识。[26]第一，《诉权转让法》禁止的只是意定让与，而保险代位是法定让与。第二，无论保险人全部还是部分弥补受害人的损失，它都是真实利害关系人，区别只在于它是单独的还是共同的。第三，联邦侵权赔偿法并没有明确否定保险代位权的适用，何况必要共同诉讼的存在使得联邦政府依然可以反诉或和解，也没有令国家受到程序上的不利益。针对联邦政府的代位赔偿之诉不仅符合对法案的合理解释，且在实践中很有必要。
财政部关于印发《中央储备粮油财政、财务管理暂行办法》的通知
财政部关于印发《中央储备粮油财政、财务管理暂行办法》的通知
2000年12月18日 财建[2000]939号
中国储备粮管理总公司：
为了更好地发挥中央储备粮油的宏观调控作用，加快建立完善中央储备粮油垂直管理体系，加强财政、财务管理，特制定《中央储备粮油财政、财务管理暂行办法》，现印发给你们，请按照执行。你公司可根据此办法，结合公司实际情况制定具体操作办法。
附件：中央储备粮油财政、财务管理暂行办法
抄送：国务院办公厅，国家发展计划委员会，国家粮食局，中国农业发展银行。
附件：
中央储备粮油财政、财务管理暂行办法
为了更好地发挥中央储备粮油的宏观调控作用，加快建立完善中央储备粮油垂直管理体系，加强财政、财务管理，根据《中共中央、国务院关于转发〈国家发展计划委员会关于当前农村经济发展中几个主要问题和对策措施的意见〉的通知》(中发〔2000〕15号)和《国务院关于组建中央储备粮管理总公司有关问题的批复》(国函〔2000〕2号)的有关精神，特制定本办法。
一、财务管理体制
(一)中央储备粮油的财务管理由中国储备粮管理总公司(以下简称“总公司”)负总责，总公司财务关系在中央财政单列，在财政补贴后自负盈亏。总公司的财务责任包括：
1.结合企业长远发展规划，制定并组织实施企业财务战略；
2.管理各分公司、各直属粮食企业财务，指导承担中央储备粮油代储业务的企业的财务与会计核算；
3.根据国家有关业务政策和财政部有关财务、会计制度办法，制定公司内部财务、会计管理制度并监督执行，内部财务、会计制度须报财政部备案，同时抄送国家粮食局、中国农业发展银行；
4.管理公司资金，包括财政资金、信贷资金和自有资金；
5.拨付财政补贴资金，确保及时足额到位；
6.管理公司国有资产；
7.编制公司部门预算，审核、汇总财务决算；
8.对重大业务事项追踪问效，实施监督；
9.组织公司系统的财务检查和监督；
10.国家政策规定的其他财务或与财务有关的事项。
(二)分公司在财务上为报账制单位，不独立核算，其财务责任是受总公司委托，负责管理辖区内中央储备粮油的财务事项。
(三)总公司直属的粮食企业，为独立核算单位，在总公司和该区域分公司领导下，处理本企业财务事项，照章纳税，自负盈亏。
(四)承担中央储备粮油的非总公司直属的粮食企业，代理中国储备粮管理总公司储存、保管中央储备粮油，由公司拨付承储费用，接受公司的财务指导。公司对代理承储企业要进行严格的资信审查，签订代理协议，明确各自的责任与义务。
(五)财政部对总公司重大的资产与财务事项，根据不同情况，实行备案、报告、审批制度。需备案、报告、审批的具体事项在本办法中规定。
二、费用补贴
(一)中央专项储备粮食(原粮)每年每斤补贴费用0.06元(含轮换费)，专项和临时储备食油每年每斤补贴费用0.2元(含轮换费)。财政部按此标准和实际年平均储存粮油数量，对总公司实行费用包干，超支不补，节余留用。包干期限从2000年1月1日起，暂定3年。
(二)待处理的甲字、506粮油，在处理之前，1980年以来新增加的部分，由中央财政继续给予费用补贴，每斤粮食每年补贴0.06元、每斤食油每年补贴0.2元。1980年以前的老基数部分，由地方财政按国家现行政策继续给予补贴。
(三)总公司在按财政部规定提取公司经费、预留轮换费用后，应将财政补贴全部拨付到承储企业，不得留机动。总公司在费用包干总额内，可以根据储存条件和实际费用水平，适当调整不同地区、不同品种、不同库点的保管费用补贴标准。新的标准一经确认，原则上在一个包干期内不得变更。补贴标准须报财政部备案。承储企业在核算上按总公司核定的保管费标准作补贴收入处理。
(四)中央储备粮油的利息开支，从2001年起，由财政部与中国农业发展银行根据实际储存粮油数量和当期粮油收购贷款利率据实结算。中国农业发展银行不得以任何名义再向承储企业收取中央储备粮油贷款利息，承储企业有权拒交。
三、费用补贴的拨付
(一)中央储备粮油费用补贴通过总公司、分公司在中国农业发展银行开设的“国家储备粮油利息费用补贴”专户拨付。各分公司没有设立专户的，应尽快设立。
(二)中央储备粮油费用补贴实行按季拨付制度。在每季度第一个月底之前，财政部根据上季度粮油实际储存数量和包干标准，将本季补贴预拨到总公司在农业发展银行开设的专户上。总公司收到补贴后，由财务部会同财政部经济建设司按核定的对企业补贴标准，将补贴资金拨出。对中央直属企业，由总公司直接拨付到库点；对代储企业，由总公司拨到各分公司，再由分公司原则上在一周内拨付到承储库点。
(三)由分公司转拨的代储企业费用补贴，总公司应明确对企业的补贴标准，分公司必须按标准对代储企业拨付，不得截留、挪用。
四、公司经费的提取和使用
(一)总公司及所属分支机构的经费，在费用补贴中列支，具体标准由财政部商总公司核定。
(二)公司经费实行一年一核，总额控制，按季提取，结余滚动使用。在每年1月底之前，总公司向财政部申报本年经费预算。财政部按照确保需要、适度从紧的原则批复，批复日期最迟不得晚于第一季度末。分公司的经费由总公司核定。
(三)总公司应制定严格的经费管理办法，健全经费支出审批制度。经费开支必须遵守国家相应的财经制度，大额经费开支必须经总公司总经理办公会议研究决定，并向职工代表大会通报。总公司确定公司内部经费开支标准，要坚持从紧、节约的原则。
(四)公司经费应按财政部规定的范围和用途使用。经费节余，给予适当奖励，用于职工奖励部分计入应付工资；用于企业发展部分，计入资本公积金。奖励办法另订。除经费节余奖励款外，其余经费结余款滚动使用，不得用于对职工发放奖金和福利支出。总公司不得用经费对外投资，不得为其他单位和个人提供担保。
五、国家拨入专项资金的使用和管理
(一)财政部拨入总公司的10亿元资金，是国家储备粮油轮换的专项周转资金，作增加国有资本金处理。总公司要在中国农业发展银行账户下设立专账，单独反映此项资金的使用情况。
(二)此项资金只能用于中央储备粮油的轮换，不得挪作他用，如发现被挪用，财政部将全额收回。此项资金使用须向财政部备案。
(三)总公司动用此项资金轮换储备粮油，要选择好市场时机，确保保值增值。增值部分作为总公司的收入处理，发生亏损由总公司承担。
六、中央储备粮油入库成本的管理
(一)中央储备粮油入库成本由财政部会同有关部门核定。入库成本一经核定，总公司和承储企业必须遵照执行，其他部门和企业无权更改。
(二)总公司、各地分公司和承储企业一定要加强中央储备粮油的入库成本管理，单独设立入库成本台账，反映分地区、分库点、分品种、分年限的入库成本。承储企业的会计账、统计账和库存登记卡都必须反映入库成本。总公司、分公司与承储企业之间要定期核对储备粮油入库成本，防止出现错误和混乱。
七、轮换、抛售、进出口和移库
(一)中央储备粮油的轮换实行计划管理。由总公司根据储备粮油质量情况，在年度末提出下一年度轮换计划，经国家计委、财政部、国家粮食局、农业发展银行批准后，总公司组织实施。中央储备粮油轮换管理办法另行制定。
(二)中央储备粮油轮换采取成本不变、实物兑换的方式进行。即轮入的粮油，按轮出粮油的入库成本记账，轮出粮油销售处理由总公司自负盈亏，轮换费用含在包干费用中。在轮换期间储备粮油的费用补贴照常拨付。轮空期最长不得超过3个月。如遇特殊情况，3个月还不能轮入的，须向国家粮食局、财政部报告，否则，按照未经批准擅自动用中央储备粮油处理。
(三)中央储备粮油的轮换，除在统计报表中单独反映外，总公司、分公司和承储企业要设立储备粮油轮换台账，真实、动态反映储备粮油轮出、轮入情况。
(四)在费用补贴包干后，总公司必须对中央储备粮油质量负责。如发生因轮换不及时或保管不善，造成粮食陈化和霉变问题，由总公司承担一切责任。
(五)中央储备粮油的抛售(竞价销售)，必须报经国务院批准。抛售(竞价销售)发生的价差亏损(含费用)，由中央财政全额负担；发生的价差收入，就地解缴中央金库。价差亏损和收入均应经财政部商有关部门核定。年终盈亏统算，净盈利部分，由中央财政对总公司给予适当奖励，奖励办法另订。
(六)计划内进口粮油转中央储备粮油需新增规模的，必须报国务院批准，入库成本由财政部商有关部门核定。进口粮油转储备用于轮换的办法，在中央储备粮油轮换管理办法中另行规定。
(七)中央储备粮油出口，必须依据国家计委会同财政部等有关部门下达的出口计划。出口发生的价差亏损(含费用)，由中央财政按国务院批准的补贴政策负担；发生的价差收入，由总公司集中解缴中央金库。价差亏损和收入均应经财政部会同有关部门核定。
(八)中央储备粮油调拨移库，必须依据国家计委、财政部、国家粮食局和中国农业发展银行下达的移库计划。中央储备粮油移库发生的合理费用，经财政部商有关部门核定后，顺加计入调入方入库成本。
八、损失、损耗的处理
(一)中央储备粮油的损耗，分定额内损耗和超定额损耗。定额内损耗的处理另行核定。超定额损耗，由承储企业自行负担。
(二)中央储备粮油的损失，分人力不可抗拒的损失和人为损失。人力不可抗拒的损失，由损失单位向总公司报告，总公司汇总、审核后报财政部，经财政部审核后全额负担；人为损失，由责任单位和责任人承担，并根据情节追究行政或法律责任。
中央储备粮油损失、损耗的具体处理办法，由财政部会同有关部门另行制定。
九、国有资产管理
(一)总公司是国家授权投资机构的试点单位，对所属企业的国有资产按国家规定行使出资人权利，对其国有资产经营进行管理和监督，并相应承担保值增值的责任。总公司可依据本办法和企业资产与财务管理办法制定具体管理办法，报财政部备案。
(二)总公司受国务院委托，管理和监督公司运营的各类资产，包括国家以各种方式投入的形成的资产和企业负债形成的资产。
(三)公司大宗的固定资产购建与处置，要按照公开、公正、透明的原则，采取招投标方式进行。
(四)公司发生的资产损失，由负有直接责任的部门及时按财务制度的规定予以清查核实，分清责任，由财务部门提出处理意见，经主管财务的副总经理审定后，报总公司法人代表批准。
对全年累计达到或超过总资产5%的资产损失，包括坏账损失、存货损失、固定资产及在建工程损失等，公司在审批处理之前应当书面向财政部报告，财政部在收到报告后30天内未提出异议的视为同意，公司即可审批处理。
十、公司的财务预算与决算
(一)总公司负责统一编制中央储备粮油的财务预算，包括直属企业承储的储备粮油和代储企业承储的储备粮油。编制财务预算的内容、要求和报送时间按财政部有关规定执行。
(二)总公司必须按季向财政部报送季度会计报表。年度结束后，总公司负责汇总、审核、编制公司年度会计决算报表，并于次年3月底之前报财政部审批，并抄送国家粮食局、中国农业发展银行。报表格式由财政部制定下达。
